官方解讀可再生能源電力消納保障機(jī)制

2019-05-17

近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。為了解有關(guān)政策主要考慮，針對(duì)各界關(guān)注的主要問題，記者采訪了國家能源局新能源司有關(guān)負(fù)責(zé)人。

問：各界都十分關(guān)注可再生能源電力消納保障機(jī)制，請(qǐng)問制定這份文件的主要考慮是什么？

答：2012年以來，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電快速發(fā)展，水電保持平穩(wěn)較快發(fā)展。2018年，可再生能源發(fā)電量達(dá)到1.87萬億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量比重從2012年的20%提高到2018年的26.7%，其中非水電可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量比重提高了5.8個(gè)百分點(diǎn)?？稍偕茉吹目焖侔l(fā)展促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，2018年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重比2012年提高4.6個(gè)百分點(diǎn)。

在加快可再生能源開發(fā)利用的同時(shí)，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電的送出和消納問題開始顯現(xiàn)。近兩年，國家發(fā)展改革委、國家能源局堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于支持可再生能源消納利用的工作部署，督促國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和各地能源主管部門，協(xié)同采取多種措施解決棄水棄風(fēng)棄光問題，并取得了初步成效。

為進(jìn)一步促進(jìn)可再生能源消納，按照黨中央、國務(wù)院的部署，以《可再生能源法》為依據(jù)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提出建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制，即按省級(jí)行政區(qū)域?qū)﹄娏οM(fèi)規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重，要求承擔(dān)消納責(zé)任的各類市場(chǎng)主體的售電量（或用電量）均應(yīng)達(dá)到所在省級(jí)行政區(qū)域最低可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重相對(duì)應(yīng)的消納量。實(shí)行消納保障機(jī)制的目的就是促進(jìn)各省級(jí)行政區(qū)域優(yōu)先消納可再生能源，同時(shí)促使各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體公平承擔(dān)消納可再生能源電力責(zé)任，形成可再生能源電力消費(fèi)引領(lǐng)的長效發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)清潔、低碳、安全、高效的能源體系建設(shè)。

問：請(qǐng)問出臺(tái)《通知》的依據(jù)是什么？

答：習(xí)近平總書記在2014年6月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出了推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要論述，黨的十九大報(bào)告指出要壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，加快可再生能源開發(fā)利用已是一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。在2018年4月的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，減少煤炭消費(fèi)，增加清潔能源使用。2017年《政府工作報(bào)告》要求“抓緊解決機(jī)制和技術(shù)問題，優(yōu)先保障可再生能源發(fā)電上網(wǎng)，有效緩解棄水棄風(fēng)棄光狀況”。

《可再生能源法》規(guī)定，國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。2017年以來，國家發(fā)展改革委、國家能源局會(huì)同有關(guān)部門研究促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策和機(jī)制，2017年制定了《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案》，2018年發(fā)布了《清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，其中解決可再生能源電力消納問題的重要長效機(jī)制就是實(shí)行可再生能源電力消納保障機(jī)制。

2017年6月以來，國家發(fā)展改革委、國家能源局按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于電力體制改革和清潔能源消納工作部署，開展可再生能源電力消納保障政策研究。在深入研究論證并廣泛征求各方面意見基礎(chǔ)上，形成了《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》。

問：請(qǐng)您簡(jiǎn)要介紹可再生能源消納保障機(jī)制的實(shí)施機(jī)制。

答：可再生能源電力消納保障機(jī)制，就是在電力市場(chǎng)化交易的總體框架下，為落實(shí)可再生能源優(yōu)先利用法定要求，依法建立強(qiáng)制性市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司和通過電力批發(fā)市場(chǎng)購電的電力用戶和擁有自備電廠企業(yè)的市場(chǎng)行為進(jìn)行引導(dǎo)。主要實(shí)施機(jī)制如下：

（一）按省級(jí)行政區(qū)域?qū)﹄娏οM(fèi)規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重（包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重），以及各省級(jí)行政區(qū)域必須達(dá)到的最低消納責(zé)任權(quán)重和超過即獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重。

（二）各省級(jí)人民政府能源主管部門牽頭負(fù)責(zé)本省級(jí)行政區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)，制定消納實(shí)施方案并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體進(jìn)行考核。電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任。

（三）國務(wù)院能源主管部門對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。對(duì)超額完成消納責(zé)任權(quán)重（超過激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重）的省級(jí)行政區(qū)域予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未履行消納責(zé)任權(quán)重的市場(chǎng)主體要求限期整改，將可再生能源消納量與全國能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”考核掛鉤。

問：請(qǐng)問可再生能源電力消納保障機(jī)制與電力體制改革和電力市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)系是什么？

答：消納保障機(jī)制是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命重要論述，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的重要舉措。電力體制改革總體目標(biāo)，是加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。電力市場(chǎng)是未來可再生能源消納的主要環(huán)境。

從全球范圍來看，共有100多個(gè)國家或聯(lián)邦州（省）實(shí)施了可再生能源電力消納保障機(jī)制。英國、澳大利亞、美國等電力市場(chǎng)成熟的國家也普遍采用消納保障機(jī)制促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用。我國正處于電力體制改革推進(jìn)和電力市場(chǎng)建設(shè)階段。建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制，旨在通過市場(chǎng)化方式，促進(jìn)可再生能源本地消納和實(shí)現(xiàn)可再生能源跨省跨區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。在總體目標(biāo)和市場(chǎng)化思路方面，消納保障機(jī)制與電力體制改革、電力市場(chǎng)建設(shè)是一致的。

問：請(qǐng)問消納保障機(jī)制涉及到哪些方面，分別承擔(dān)什么責(zé)任？

答：目前，受系統(tǒng)調(diào)峰能力不足、市場(chǎng)機(jī)制不健全等因素影響，我國可再生能源還存在比較突出的限電問題。可再生能源消納是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶共同努力。本次消納保障機(jī)制明確將提升可再生能源利用水平，促進(jìn)可再生能源消納作為政策目標(biāo)之一，并對(duì)政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。對(duì)于地方能源主管部門，明確提出各省級(jí)能源主管部門牽頭承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)責(zé)任，制定本省級(jí)行政區(qū)域可再生能源電力消納實(shí)施方案，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。對(duì)于供/售電企業(yè)和電力用戶，《通知》提出供/售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔(dān)消納責(zé)任，具體包括各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司、通過電力批發(fā)市場(chǎng)購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)等。

問：請(qǐng)問消納責(zé)任權(quán)重確定過程中如何保證客觀公正？

答：整體來說，通過統(tǒng)一科學(xué)的測(cè)算方法、客觀準(zhǔn)確的邊界條件、公開透明的銜接流程，科學(xué)合理測(cè)算和確定各地區(qū)消納責(zé)任權(quán)重，確保公平公正和客觀性。一是制定統(tǒng)一科學(xué)的消納責(zé)任權(quán)重測(cè)算方法。在充分研究論證和征求意見的基礎(chǔ)上，向全社會(huì)公布了總量和非水電、最低和激勵(lì)性可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的詳細(xì)計(jì)算公式，據(jù)此測(cè)算各地區(qū)消納責(zé)任權(quán)重。各省級(jí)能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、個(gè)人等均可依據(jù)該方法獨(dú)立地進(jìn)行測(cè)算及校驗(yàn)。二是采用客觀準(zhǔn)確的測(cè)算邊界條件。對(duì)于可再生能源發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量、各區(qū)域全社會(huì)用電量、跨省跨區(qū)輸送電量等邊界條件，嚴(yán)格按照國家能源、電力、可再生能源“十三五”規(guī)劃；各區(qū)域?qū)嶋H用電負(fù)荷增長情況、可再生能源重大項(xiàng)目和跨省跨區(qū)輸電通道送電能力，在符合規(guī)劃的前提下與各省級(jí)能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行了充分溝通復(fù)核，確保各測(cè)算邊界條件客觀準(zhǔn)確。三是制定公開透明的消納責(zé)任權(quán)重銜接流程。首先，國務(wù)院能源主管部門組織有關(guān)機(jī)構(gòu)按年度對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重進(jìn)行統(tǒng)一測(cè)算，向各省級(jí)能源主管部門征求意見。各省級(jí)能源主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門在國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)所屬省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)和省屬地方電網(wǎng)企業(yè)技術(shù)支持下，對(duì)國務(wù)院能源主管部門統(tǒng)一測(cè)算提出的消納責(zé)任權(quán)重進(jìn)行研究后向國務(wù)院能源主管部門反饋意見；最后，國務(wù)院能源主管部門組織第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合各方面反饋意見，綜合論證后于每年3月底前向各省級(jí)行政區(qū)域下達(dá)當(dāng)年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重（包括最低消納責(zé)任權(quán)重和激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重）。綜合來看，各區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重的測(cè)算和確定過程是統(tǒng)一科學(xué)、客觀準(zhǔn)確、公開透明的，可以有效保障消納責(zé)任權(quán)重的客觀公正。

問：請(qǐng)問消納責(zé)任權(quán)重具體是如何設(shè)定的？

答：消納責(zé)任權(quán)重的測(cè)算綜合考慮各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可再生能源資源、全社會(huì)用電總量、國家能源規(guī)劃和年度計(jì)劃、全國重大可再生能源基地建設(shè)情況和跨省跨區(qū)輸電通道的資源配置能力等因素。對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域確定應(yīng)達(dá)到的全社會(huì)用電量中最低可再生能源比重作為最低消納責(zé)任權(quán)重，進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，并按超過最低消納責(zé)任權(quán)重一定幅度確定激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重。

以2019年的最低消納責(zé)任權(quán)重確定為例，遵循以下原則：

1、基于分省的2018年底可再生能源累計(jì)裝機(jī)容量、年發(fā)電量和棄水棄風(fēng)棄光等情況（水電按照當(dāng)?shù)仄剿攴莸哪昀眯r(shí)數(shù)下浮10%進(jìn)行測(cè)算），再計(jì)入2019年新增可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量，預(yù)測(cè)2019年本區(qū)域的可再生能源發(fā)電量。

2、依據(jù)已投運(yùn)的跨省跨區(qū)輸電線路運(yùn)行情況和輸電能力，已有的可再生能源跨省跨區(qū)送受電協(xié)議或省區(qū)政府間框架協(xié)議，以及對(duì)2019年新投運(yùn)跨省跨區(qū)輸電線路的輸電能力預(yù)測(cè)，計(jì)算相關(guān)區(qū)域2019年跨省跨區(qū)送出或受入可再生能源電量。

將上述本地生產(chǎn)消納的以及跨區(qū)域凈受入的可再生能源預(yù)測(cè)電量轉(zhuǎn)化為消納責(zé)任權(quán)重對(duì)應(yīng)的電力消納量，與各省級(jí)行政區(qū)域全社會(huì)用電量的比值即為當(dāng)年（如2019年）該區(qū)域的最低消納責(zé)任權(quán)重。激勵(lì)性非水電消納責(zé)任權(quán)重按照最低非水電消納責(zé)任權(quán)重上浮10%計(jì)算，激勵(lì)性總量消納責(zé)任權(quán)重為激勵(lì)性非水電消納責(zé)任權(quán)重與水電按照當(dāng)?shù)仄剿攴莸哪昀眯r(shí)數(shù)發(fā)電量對(duì)應(yīng)消納責(zé)任權(quán)重之和。

問：請(qǐng)問消納保障機(jī)制實(shí)施的各類市場(chǎng)主體責(zé)任如何劃分？

答：《通知》提出省級(jí)能源主管部門牽頭負(fù)責(zé)本區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)，牽頭組織相關(guān)單位制定本省級(jí)行政區(qū)域消納實(shí)施方案。為確保消納實(shí)施方案及相關(guān)措施得到省級(jí)政府及有關(guān)部門的支持，實(shí)施方案應(yīng)報(bào)請(qǐng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)及電力交易機(jī)構(gòu)在技術(shù)體系上比較容易實(shí)現(xiàn)消納的組織實(shí)施工作。電網(wǎng)公司承擔(dān)經(jīng)營區(qū)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任，依據(jù)有關(guān)省級(jí)政府批準(zhǔn)的消納實(shí)施方案，負(fù)責(zé)組織經(jīng)營區(qū)承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體通過各種方式完成可再生能源消納。

承擔(dān)消納責(zé)任的各類市場(chǎng)主體包括：第一類市場(chǎng)主體為各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司（簡(jiǎn)稱“配售電公司”，包括增量配電項(xiàng)目公司）；第二類市場(chǎng)主體為通過電力批發(fā)市場(chǎng)購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。第一類市場(chǎng)主體承擔(dān)與其年售電量相對(duì)應(yīng)的消納量，第二類市場(chǎng)主體承擔(dān)與其年用電量相對(duì)應(yīng)的消納量。

問：請(qǐng)問承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體如何完成消納量？

答：各承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體完成消納量的基本途徑是實(shí)際消納可再生能源電量，包括從電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)購入的可再生能源電量，以及自發(fā)自用的可再生能源電量。此外，承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體可通過以下補(bǔ)充（替代）方式完成消納量：

1、向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量（簡(jiǎn)稱“超額消納量”），雙方自主確定轉(zhuǎn)讓（或交易）價(jià)格。

2、自愿認(rèn)購可再生能源電力綠色電力證書（簡(jiǎn)稱“綠證”），綠證對(duì)應(yīng)的可再生能源電量等量計(jì)為消納量。

北京電力交易中心、廣州電力交易中心對(duì)消納量轉(zhuǎn)讓進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的消納量轉(zhuǎn)讓原則上由省級(jí)電力交易中心組織，跨省級(jí)行政區(qū)域的消納量轉(zhuǎn)讓由北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織。

對(duì)于綠證自愿認(rèn)購，遵照綠證自愿認(rèn)購相關(guān)政策執(zhí)行。

問：請(qǐng)問消納保障機(jī)制會(huì)不會(huì)影響終端電價(jià)？

答：可再生能源電力消納保障機(jī)制實(shí)施后，可提升全社會(huì)各類市場(chǎng)主體開發(fā)利用可再生能源的積極性，在促進(jìn)可再生能源消納等方面發(fā)揮積極作用。對(duì)于終端電力用戶，共同履行可再生能源電力消納責(zé)任，通過實(shí)際消納可再生能源電量、向其他市場(chǎng)主體購買消納量或綠色電力證書，正常情況下可以完成消納責(zé)任權(quán)重。對(duì)于確因用戶自身原因未履行消納責(zé)任權(quán)重的情況，在全國可再生能源電力總體供應(yīng)充足的情況下，同時(shí)設(shè)計(jì)合理的可再生能源消納量交易及綠證交易機(jī)制，可保證用戶終端用電成本基本不上升，不會(huì)對(duì)終端電力用戶和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生明顯影響。此外，各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體的售電量和用電量中農(nóng)業(yè)用電和專用計(jì)量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核，優(yōu)先考慮了該部分公益性電力用戶，做了充分的減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)的機(jī)制設(shè)計(jì)。

問：請(qǐng)問消納保障機(jī)制如何與綠證市場(chǎng)銜接？

答：可再生能源電力消納保障機(jī)制涉及兩類權(quán)重指標(biāo)，包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重、非水電消納責(zé)任權(quán)重，涵蓋了全部的可再生能源品種。目前正在實(shí)施的綠證自愿認(rèn)購政策，綠證核發(fā)對(duì)象僅限于陸上風(fēng)電和光伏電站。

在承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體實(shí)際消納可再生能源電量難以完成消納量責(zé)任權(quán)重對(duì)應(yīng)的消納量情況下，可選擇通過消納量轉(zhuǎn)讓和自愿認(rèn)購綠證兩種方式完成消納責(zé)任權(quán)重。兩種替代方式為并行關(guān)系，沒有先后順序，但兩者還是有一定區(qū)別，水電消納量不能用于非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核，但綠證可用于可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重考核和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核。具體操作過程中，市場(chǎng)主體可根據(jù)兩種方式的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行自主選擇。

后續(xù)，綠證核發(fā)范圍、價(jià)格體系等綠證政策將根據(jù)消納保障機(jī)制實(shí)施情況適時(shí)調(diào)整完善，進(jìn)一步確保兩者的有序銜接。

問：請(qǐng)問如何監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)或考核消納責(zé)任權(quán)重完成情況？

答：對(duì)消納責(zé)任權(quán)重完成情況的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和考核分兩個(gè)層次。第一個(gè)層次為對(duì)各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體完成消納量情況的考核，由所在省級(jí)能源主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門負(fù)責(zé)，并負(fù)責(zé)督促未履行消納責(zé)任的電力市場(chǎng)主體限期整改，對(duì)逃避消納社會(huì)責(zé)任且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不按要求進(jìn)行整改的市場(chǎng)主體，依規(guī)列入不良信用記錄，納入失信聯(lián)合懲戒。

第二個(gè)層次為對(duì)省級(jí)行政區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重完成情況，以及國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)對(duì)所屬省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)消納責(zé)任權(quán)重組織實(shí)施和管理工作，由國務(wù)院能源主管部門進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)；各省級(jí)能源主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門對(duì)省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠企業(yè)的消納責(zé)任實(shí)施進(jìn)行督導(dǎo)考核。對(duì)省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況主要通過公布監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)信息的方式提醒省級(jí)行政區(qū)域改進(jìn)相關(guān)工作，并將有關(guān)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)信息作為對(duì)其能耗“雙控”考核的依據(jù)。